به گزارش خبرگزاری تسنیم، وقتی نهادی که باید قانون را اجرا کند خود به موتور تولید بیثباتی تبدیل میشود، آسیب فقط متوجه فعالان اقتصادی نیست؛ بنیان اعتماد عمومی فرومیریزد. ماجرا از آنجا شروع شد که سازمان امور مالیاتی با صدور یک بخشنامه، تکالیفی بر صنایع و صادرات تحمیل کرد که در هیچ قانونی پیشبینی نشده بود.
سپس دیوان عدالت اداری آن را ابطال کرد. سپس شورا نیز اعلام کرد که سازوکار تعیینشده در بخشنامه، با قانون بودجه و قوانین جاری سازگار نیست. دولت سکوت کرد. وزارت اقتصاد توضیح نداد. سازمان امور مالیاتی باید مجری قانون باشد، نه آنکه از قانون فراتر رود و تکلیف جدید خلق کند.
البته این مورد ممکن است در مواردی برعکس باشد و برخی تکالیف قانونی به واسطه مقررهها کاهش پیدا کنند که خود این موارد نیز موجب آسیب به روح و ماهیت قوانین است.
بخشنامهای فراتر از قانون
دیوان عدالت اداری بهصراحت اعلام کرده که یک سازمان اجرایی نمیتواند با بخشنامه، قانون جدید بسازد یا دامنه یک قانون را توسعه دهد.به نظر میرسد که بخشنامه سازمان امور مالیاتی برای سال 1403 و 1404، برخلاف قانون بودجه و برخلاف قوانین دائمی، بار مالی جدیدی برای بخشی از صنایع و صادرات ایجاد کرد.
دیوان توضیح داد که چنین اقدامی از نظر حقوقی نامشروع است، زیرا بخشنامه نمیتواند حکم مقنن را تغییر دهد. ضمن اینکه تعیین تکلیف جدید در حوزه بار مالی، بهطور مطلق خارج از اختیار قوه مجریه است. در عین حال اجرا باید مطابق قانون بودجه همان سال باشد، نه تفسیر موسع سازمان منتشرکننده.
به بیان سادهتر، این بخشنامه نه «تفسیر قانون» بود و نه «شرح وظیفه اجرایی»؛ بلکه نوعی قانونگذاری بود که در قالب یک ابلاغیه اداری عرضه شد.
انحراف از کجا به وجود آمد؟
براساس آرای رسمی، سازمان امور مالیاتی:
- برخلاف بند (6) قانون بودجه 1403 عمل کرده بود؛ بندی که بهروشنی دامنه و تکلیف مالیاتی صنایع را مشخص کرده است.
- برخلاف قانون مالیاتهای مستقیم، معافیتهایی را که قانونگذار برای صادرات مواد خام و نیمهخام در مناطق آزاد، شرکتهای دانشبنیان و برخی صنایع پیشبینی کرده بود، نادیده گرفته بود.
- برخلاف مواضع رسمی شورای نگهبان، ماهیت و دامنه درآمدهای مشمول را فراتر از قانون تفسیر کرده بود.
در واقع اینطور به نظر رسید که سازمان امور مالیاتی تلاش کرده بود با تکیه بر «مقررهنویسی اضطراری»، ساختار مالیاتی سال را بدون اصلاح قانونی تغییر دهد.
چرا بخشنامه از نظر اقتصادی زیانبار بود؟
این مقرره، برخی صنایع از جمله پتروشیمیها، شرکتهای معدنی و فلزی و دانشبنیانها را تحت تاثیر خود قرار داد. در نتیجه این اتفاق شاهد افزایش هزینه، کاهش رقابتپذیری، و شکلگیری ریسک تازه در اقتصاد یا ریسک تصمیمات شبانه بودیم. چنین رفتارهایی با روح سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، که بر ثبات در مقررات تأکید دارد، در تضاد کامل است.
پیامدهای اجتماعی و حکمرانی
اینجا وارد حوزه جامعهشناسی میشویم؛ جایی که ضعف رفتار، پیامدی فراتر از اقتصاد دارد.
سه اثر اصلی:
اثر نخست: فرسایش اعتماد نهادی
هر بار که یک مقرره بدون مبنا صادر و سپس ابطال میشود، پیام پنهانی که به جامعه منتقل میشود این است:
«قانون پایدار نیست؛ تصمیمات وابسته به اراده دستگاه اجرایی است.»
چنین پیامی، موتور فرسایش سرمایه اجتماعی است.
اثر دوم: تولید تصور فساد ساختاری
وقتی سازمانی بخشنامهای صادر میکند، سپس نسخه دیگری در سامانه منتشر میکند، و بعد از چند روز بیسروصدا متن را تغییر میدهد یا اصلاح میکند، فعال اقتصادی حق دارد بپرس؛ چه کسی از این بیثباتی منتفع است؟ چنین سؤالاتی اگر پاسخ واقعی نداشته باشد برای تخریب اعتماد عمومی کافی است.
اثر سوم: گسترش رفتار گریز از قانون
وقتی خودِ دولت به قواعد پایدار عمل نمیکند، مردم نیز انگیزهای برای تمکین مالیاتی نخواهند داشت.
در ادبیات جامعهشناسی مالیات این چرخه را “Vicious Compliance Spiral” مینامند:
بیثباتی مقررات → کاهش تمکین → افزایش فشار مالیاتی → تشدید بیثباتی.
نقش شورای نگهبان؛ تعیین تکلیف نهایی تعارض
شورای نگهبان در بررسی ابهامهای مطرحشده درباره اجرای احکام بودجه اعلام کرد که سازمان امور مالیاتی موظف است دقیقاً مطابق قانون بودجه رفتار کند؛ توسعه دامنه شمول مالیاتی از طریق بخشنامه، مغایر قانون است و ابهامها باید در چارچوب نص تقنینی رفع شود، نه با دستور اداری.
این موضع، عملاً چراغ سبزی بود برای دیوان عدالت اداری تا بخشنامه را باطل کند.
پایانبخش یک مقرره خارج از قانون
دیوان عدالت اداری در رأی خود تصریح کرد که مقرره سازمان با قانون بودجه سال 1403 مغایرت دارد. در عین حال سازمان نمیتواند با دستور داخلی تکلیف جدید بسازد. معافیتهای قانونی باید محترم شمرده شوند و اجرای بخشنامه از تاریخ صدور رأی ملغیالاثر است.
رأی دیوان نهفقط یک تصحیح اداری، بلکه یک هشدار حکمرانی بود:نهاد مجری نباید جای قانونگذار بنشیند.
دوگانگی رفتاری سازمان: سندی از بحران حکمرانی
رفتار سازمان در این ماجرا یک پارادوکس آشکار داشت؛ ابتدا آنکه یک نسخه در سامانه منتشر شد اما نسخه دیگری جزئاً تغییر کرد اما اطلاعرسانی نشد. برخی مکاتبات داخلی مفاهیم متفاوتی پیشنهاد میکردند و در نهایت نسخهای برای اجرا به واحدها ابلاغ شد که حتی با متن منتشرشده یکسان نبود.
این رفتار، موجب شد فعالان اقتصادی عملاً ندانند کدام متن معتبر است.
سکوتی که پرهزینه بود
از منظر حکمرانی مالی، وزارت اقتصاد باید سلامت مقررهنویسی سازمان زیرمجموعه خود را تضمین کند. در عین حال باید قبل از صدور ابلاغیه، تعارض آن با قانون را بررسی نماید و پس از اعتراض بخشهای تولیدی، توضیح رسمی ارائه کند اما در این پرونده، سکوت حاکم شد.
در چنین شرایطی، طبیعی است که پرسشها به سمت «نفعبری احتمالی گروههای کوچک» یا «تصمیمسازی غیرشفاف» جهتگیری کند.
جای نهادهای ناظر
طبق قانون، دادستان کل کشور در مقام ناظر اجرای قانون مکلف است از حقوق عامه دفاع کند. وقتی یک سازمان بهطور مکرر مقررههای قابل ابطال صادر میکند، فعالان اقتصادی دچار زیان میشوند و آرای متعددی بر مغایرت رفتاری سازمان دلالت میکند، انتظار طبیعی این است که نهادهای نظارتی وارد شوند.
اما در این پرونده، ورود مؤثر آنها پسینی و پس از بحران بود، نه در لحظه وقوع تخلف اداری.
مشکل در قانون نیست، در رفتار نهادی است
قوانین مالیاتی ایران اگر گاهی پیچیده باشند، در این حوزه کاملاً روشناند. تعارض از جای دیگری میآید، از رفتاری که گاهاً دست به تفسیر قانون میزند.
این رفتار سه آسیب دارد: تضعیف اقتدار قانون، کاهش قابلیت پیشبینی برای اقتصاد و ایجاد هزینه معاملاتی برای صنعت.
درواقع به نظر نمیرسد که مشکل اصلی در «متن قانون» یا «کمبود اختیارات سازمان» باشد بلکه مشکل این است که برخی واحدهای اجرایی خود را فراتر از قانون میبینند.
ضرورت توقف چرخه قواعد ابطال پذیر
این پرونده یک پیام روشن برای حکمرانی اقتصادی ایران دارد. سازمانهایی که باید قانون را اجرا کنند، نباید مرکز تولید قانون موازی شوند. بخشنامهنویسی بیضابطه، اعتماد اجتماعی را میسوزاند. فعال اقتصادی، قربانی بیثباتی مقرراتی است که نباید اصلاً وجود میداشت.
رأی دیوان عدالت اداری نقطه پایان یک تخلف تقنینی است، اما اگر رفتار نهادی اصلاح نشود، این چرخه ادامه خواهد یافت.
انتهای پیام/